当前，数字经济为经济增长注入强大动能，中国数字经济将在“十四五”时期迈向全面扩展期。而作为数字经济的必需生产要素，数据正在重塑整个社会的生产和消费。

建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求，而新兴的数据要素市场具有天然的统一属性，作为数字经济时代的“石油”，数据要素的加速流动能够活跃技术流、物资流、人才流、资金流，为我国数字经济创造价值。

日前，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（下称《意见》）正式发布，明确提出加快培育统一的技术和数据市场。要求在培育数据要素市场的过程中，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范，深入开展数据资源调查，推动数据资源开发利用。

受访专家告诉21世纪经济报道，数据交易在要素市场化配置中是一个新业务领域，虽然全国已有多个数据交易中心，但还未形成相对成熟的业务模式。同时，考虑到“十四五”时期数字经济的发展壮大，以及数据要素不受区域限制的流动属性，需要从数据市场建立之初就进行统一的整体化布局，围绕各类主体的应用需求，强化数据流通规则完善和标准建设，统筹效率与安全。

加快培育统一的数据市场

当前，数字经济为经济增长注入强大动能，中国数字经济将在“十四五”时期迈向全面扩展期。而作为数字经济的必需生产要素，数据正在重塑整个社会的生产和消费。

2020年发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据与土地、劳动力、资本、技术并称为五种要素，首次提出“加快培育数据要素市场”。《意见》进一步明确“加快培育统一的技术和数据市场”，并与土地和劳动力市场、资本市场、能源市场、生态市场共同纳入“打造统一的要素和资源市场”任务。

对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心执行主任许可指出，统一是数据要素市场的天然属性，相比于发展较久的土地、劳动力和资本市场，数据要素市场应当从设立之初就朝着统一市场迈进。

北京师范大学互联网发展研究院院长助理、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括认为，《意见》是目前国内关于统一市场的最高政策性文件，在培育数据要素市场上明确提出“建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证”的六大制度以及标准规范，在顶层设计层面提出了一条明确的实现路径。

中国电子信息产业发展研究院信息化与软件产业研究所数据治理研究室主任王伟玲告诉21世纪经济报道，中国数据要素市场目前仍处于初期培育阶段，在数据要素的资源化、资产化、资本化进程中，数据要素市场的基础制度尚未建立，大多数的数据要素都处于小范围共享、小规模流通，促使数据要素市场整体处于供给不足、流通不畅、应用不够、监管不力的发展局面。

对此，许可在接受21世纪经济报道采访时指出，目前关于数据要素市场化的顶层设计完善之后，配套的落地政策也在加速出台，国家发展改革委已在今年3月份就28条“数据基础制度观点”面向社会公开征求意见，后续有望以部门规章的形式对外发布，在具体操作层面促进数据合规高效流通使用。

“数据产业不是孤立的产业，与整个产业数字化密切相关。”许可表示，《意见》出台后，其他要素市场的统一也会加速数据要素在各行业和各领域的应用，共同产生放大融合的效应，壮大数据市场规模。

据国家工业信息安全发展研究中心测算，2020年中国数据要素市场规模已经达到545亿元，预计到2025年，规模将突破1749亿元，整体进入高速发展阶段。

吴沈括告诉21世纪经济报道，对于未来可能形成的超大规模数据要素市场，目前需要特别注意的是贯彻国家顶层政策和网络安全法等相关法律法规的基本精神，实现安全可控的基本要求，一方面通过有效的基础研发，实现技术的独立自主，另一方面，确保供应链安全，保障有效的数字安全生态环境。

数据交易所开展新一轮建设

目前，广东、北京、上海、浙江、贵州等地都在推行数据要素市场化配置改革，为构建全国统一大市场奠定了坚实的数据基础和实践经验。《深圳经济特区数据条例》《上海市数据条例》相继公布实施，把数据纳入了法治轨道，最大限度促进数据流通和开发利用，广东省也发布了数据要素市场化配置改革行动方案。

同时，在相关政策的支持下，各地掀起了新一波数据交易所建设热潮。2021年3月，北京成立了国际大数据交易所；2021年11月，上海数据交易所也正式揭牌。深圳数据交易所、广州数据交易所也正处在筹备阶段。目前，北上广深均已入局，全国由地方政府发起、主导或批复的数据交易所（中心、平台）已超过30家。

吴沈括指出，目前各地对数据交易市场的探索，为全国层面的制度设计提供了宝贵的地方样板，但地区化倾向导致出现数据交易碎片化的局面，还远不能满足未来的实际需要。

“真正的数据要素市场必须是全国一盘棋，甚至要实现国内国际两个市场的双循环。”吴沈括表示，《意见》对于克服目前广泛存在的数据孤岛、数据地方主义的不利的因素有重要的指引作用。

许可认为，数据交易所的设置应当具有集中性质，与现有的北京、上海、深圳证券交易所相类似。要在数字化基础和先发优势的城市进行集中建设，不能因数据要素自由流动的特性而随意设置交易所。

以深圳为例，深圳数据交易有限公司（以下简称“深数交”）已在2021年12月1日完成工商登记。目前深圳信息产业规模居全国首位，拥有华为、腾讯、中兴、比亚迪、大疆等众多国际性数字经济知名企业，具备巨大的数字经济产业发展潜力。

根据深圳数据交易微信公众号消息，截至4月11日，深数交首批数商及深圳数据交易“2022数据要素生态圈”计划策划成员已覆盖全国14个省份，深数交首批数据商共62家，首批数据交易登记备案196笔。深数交将积极携手各地企业激活数据要素价值，共建完善数据交易生态体系，促进跨领域、跨地区、跨主体数据要素融合应用，为全国加快培育数据要素市场，建设全国统一大市场积累经验。

“只有和集聚的数据产业联合起来，才会发挥数据交易所的作用。另外，应当考虑制度竞争和功能错位问题，比如在汽车、钢铁等规模大、集中度高的行业建立一些分层次、有功能导向的交易所。”许可说。

实现高质量数据流通

虽然业界普遍认为未来将形成超大规模的数据要素市场，但数据量以及流通性不足仍是当前数据交易进一步发展的难点。

《意见》中也提出，要破除平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。

许可指出，目前可以从两个层面理解有关数据的垄断问题：一是将数据视为产品的资源垄断，二是利用数据作为生产要素来行使垄断。目前的反垄断法更多针对后者，即利用数据算法排除竞争，典型的是大数据歧视或者差异化定价，是平台企业利用数据引发的主要垄断问题。

王伟玲认为，国内尚未制定详细的规制措施，可以借鉴欧盟刚刚通过的数字市场法，对平台企业的垄断行为和惩罚措施进一步明确，以形成有效的震慑，进而引导市场更加公平有序。

吴沈括强调，现阶段破除数据垄断有三个重点，一是要积极地向社会释放具有公共属性的数据，最大限度地发挥其社会价值，促进社会创新；二是根据现行法律的要求，落实数据分类分级保护制度，建立全生命周期的数据合规体系；三是根据相关部委的部署，做好互联互通工作，在基础设施、业务规则、数据格式各个层面落实互操作性的相关要求。

在今年3月召开的专题会议上，工业和信息化部再次释放新一轮互联互通信号，要求健全公正公开透明的平台企业治理规则，加强标准制定，推动业务和数据互联互通，引导平台企业公平竞争、创新发展，更好赋能制造业转型升级。

“数据确权是现在破除垄断过程中的一个难题，也就是数据归谁的问题。由于数据的所有权、使用权尚不明晰，所以现在工信部推行的互联互通更偏向数据利用上的互联互通，最终的发展样态还有待探索。”许可说。

中国社科院信息化研究中心主任姜奇平告诉21世纪经济报道，目前场内交易与场外交易的关系并没有处理好，数据交易体系尚不能满足数据要素市场化配置的要求，数据要素难以实现安全、合规、大规模、高效率的流通和交易，以及数据要素价值的有效释放。

许可表示，目前国内在数据标准的统一以及高质量数据产品供给方面也存在短板，削弱了总体上进行大量数据交易的可能性，也使得应对超大规模数据市场的技术研发动力不足。

王伟玲指出，目前“东数西算”工程已经全面启动，数据要素市场流通的物理基础将进一步夯实，有助于打破跨行业、跨区域、跨层级的数据要素壁垒。同时，纵深推进数据要素市场化配置改革，实现数据资源在全国乃至全球的优化配置，充分激活数据要素潜藏价值，从而推动形成全国一体化的超大规模数据要素市场。

“数据只有在服务、使用中，才能体现它的价值，应建立多样化数据交易模式，丰富数据流通渠道，同时致力于建立加快培育数据要素市场的规则体系与服务体系，按市场化原则，根据需求实现数据要素的有序流动，这样才能整合好当前市场的资源，合理分配利益。”姜奇平说。